Приказ о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде

За 2015 год антимонопольный орган, по сообщению ФАС России, возбудил 9092 дела, выдал 2362 предупреждения о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, и провел 133 внеплановые проверки на основании приказов (распоряжений) руководителя органа государственного контроля. В Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (далее – Обзор), ВС РФ пояснил, можно ли оспорить в суде решения антимонопольного органа. Рассмотрим подробности.

Приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства

Cудебный пристав-исполнитель на основании определения арбитражного суда возбудил исполнительное производство о принятии обеспечительных мер – наложении ареста на денежные средства и иное имущество хозяйствующего субъекта. Должник с этим не согласился и подал в антимонопольный орган жалобу на действия пристава-исполнителя. Территориальный орган ФАС России рассмотрел указанную жалобу и издал приказ о проведении внеплановой выездной проверки отдела судебных приставов. Последние, по мнению антимонопольщиков, могли нарушить требования закона о запрете на ограничивающие конкуренцию согласованные действия (ст. 16 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»; далее – закон о защите конкуренции). Указанная проверка предусматривала проведение осмотра помещений и рабочих компьютеров, истребование и анализ полученной информации, в том числе документов исполнительного производства.

В свою очередь территориальное управление ФССП России обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа руководителя антимонопольного органа о проведении внеплановой выездной проверки, как вынесенного за пределами его полномочий.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций отказали в удовлетворении заявленных требований. Они исходили из того, что оспариваемый приказ принят антимонопольным органом в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с действующим законодательством, и не нарушает права и законные интересы управления (ст. 25.1, ст. 25.4 закона о защите конкуренции). К числу функций антимонопольного органа отнесены полномочия по проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов федерации, органами местного самоуправления, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получению от них необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме (ст. 23 закона о защите конкуренции).

Не согласившись с принятыми решениям, территориальное управление ФССП России обратилось с жалобой в ВС РФ. Высший судебный орган отметил, что реализация предоставленных ФАС России полномочий по проведению внеплановых проверок ограничена необходимостью соблюдения требований, установленных законом о защите конкуренции.

В указанном деле исполнительное производство было возбуждено на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом. Таким образом, необходимость наложения ареста на денежные средства и иное имущество должника, а также сумма, в пределах которой арест должен быть осуществлен, определены судом. По мнению ВС РФ, исполнительное производство в рассматриваемом случае не могло быть проверено на предмет соответствия закону о защите конкуренции, поскольку никак не влияло на конкуренцию и положение хозяйствующих субъектов на рынке иначе, чем это установлено требованиями вступивших в законную силу судебных актов. При этом ФАС России не наделен правом на их пересмотр.

ВС РФ пришел к выводу, что антимонопольный орган при издании приказа о проведении внеплановой выездной проверки вышел за пределы своих полномочий, и признал оспариваемый приказ недействительным.

Данным решением Суд продемонстрировал: приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде (п. 2 Обзора).

Предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства

Территориальный орган ФАС России вынес в отношении общества предупреждение о прекращении действий (бездействия) по нарушению антимонопольного законодательства, выражающихся в отказе от заключения договора по транспортировке твердых бытовых отходов. В предупреждении указывалось, что общество, которое занимает на товарном рынке доминирующее положение, должно прекратить незаконные действия и заключить соответствующий договор (п. 5 ч. 1 ст. 10 закона о защите конкуренции).

Не согласившись с вынесенным предупреждением, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании акта антимонопольного органа недействительным. По мнению общества, осуществляемая им хозяйственная деятельность не подлежит проверке на предмет ее соответствия положениям ч. 1 ст. 10 закона о защите конкуренции, поскольку общество не является хозяйствующим субъектом, занимающим на товарном рынке доминирующее положение.

Арбитражный суд первой инстанции пришел к выводу, что предупреждение антимонопольного органа не является ненормативным правовым актом, который может быть оспорен в порядке гл. 24 АПК РФ. На этом основании Суд прекратил производство по делу (ч. 1 ст. 150 АПК РФ).

Общество обжаловало данное решение. Суд апелляционной инстанции установил, что оспариваемое предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта: оно принято уполномоченным государственным органом в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и оказывающее влияние на его права в сфере предпринимательской деятельности (ч. 1 ст. 198 АПК РФ). Следовательно, предупреждение антимонопольного органа может быть предметом самостоятельного обжалования в арбитражном суде.

Вместе с тем, Суд отметил: судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта. Поэтому судебной проверке подлежит факт наличия указанных признаков в поступивших в антимонопольный орган информации и документах, которые явились основаниями для вынесения предупреждения (ч. 2 ст. 39.1 закона о защите конкуренции). Такими признаками в рассматриваемом деле являются признание общества занимающим доминирующее положение на товарном рынке и факт отказа общества заключать договор по транспортировке твердых бытовых отходов.

В рамках рассматриваемого дела антимонопольный орган не смог доказать, что общество занимает на рынке доминирующее положение. Исходя из этого, апелляционный суд признал вынесенное в отношении общества предупреждение недействительным.

Таким образом, предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в арбитражном суде (п. 3 Обзора).

В 2015 году результаты 34 проверок, проведенных ФАС России, были признаны недействительными по решениям суда. Теперь, когда ВС РФ на примере сложившейся судебной практики пояснил, что приказ и предупреждение руководителя антимонопольного органа можно оспорить в суде, хозяйствующие субъекты смогут еще эффективнее защищать свои права. А значит, незаконных предупреждений и приказов станет меньше.

Верховный Суд Российской Федерации обобщил судебную практику по делам, связанным с применением законодательства о защите конкуренции

Обзор рассмотрения соответствующей категории дел был утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 г.

С кладывающаяся судебная практика разграничивает перечень актов, принимаемых антимонопольным органом, которые могут быть обжалованы в судебном порядке. Так, предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий ( бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в арбитражном суде.

Приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде в случае превышения пределов полномочий. Реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по проведению внеплановых проверок ограничена необходимостью соблюдения установленных ФЗ «О защите конкуренции» требований. Действия судебного пристава-исполнителя в рамках возбужденного им исполнительного производства по исполнению определения арбитражного суда о принятии обеспечительных мер не могут являться предметом проверки антимонопольного органа, поскольку они никак не влияют на конкуренцию и положение хозяйствующих субъектов на рынке иначе, чем это установлено требованиями вступивших в законную силу судебных актов, правом на пересмотр которых антимонопольный орган не наделен.

В тоже время, согласно складывающейся судебной практике рассмотрение жалоб на действия организаторов торгов, проводимых в рамках исполнительного производства либо в ходе процедур, применяемых в деле о банкротстве, относится к компетенции антимонопольного органа.

Обзор отражает общую тенденцию в правовой позиции арбитражный судов о том, что акт проверки антимонопольного органа не подлежит оспариванию в судебном порядке, поскольку он, закрепляя результат ее проведения, лишь фиксирует факт выявленных нарушений, сам по себе не порождает прав и обязанностей проверяемого лица.

Внимание в обзоре судебной практики уделено и особенностям определения границ товарного рынка, на котором осуществляют деятельность управляющие организации. Признается необоснованной позиция антимонопольного органа о возможности признания управляющей организации занимающей доминирующее положение на рынке оказания услуг по управлению многоквартирным домом в отношении лиц, с которыми заключен договор управления многоквартирным домом, лишь по причине заключения данного договора.

Кроме того арбитражный суды придерживаются правовой позиции, что возможность установления доминирующего положения на товарном рынке у хозяйствующего субъекта не поставлена в зависимость от наличия у него законного права ( лицензии, разрешения) на осуществление такой деятельности. Определяющую роль в данном вопросе имеет сам факт осуществления данной деятельности.

В обзоре отражены также вопросы о сроке, до истечения которого, заказчик и выбранный по результатам проведения конкурентной закупки победитель не могут заключить договор, особенности определения дохода, подлежащего взысканию в федеральный бюджет при нарушении антимонопольного законодательства, требования к содержанию запросов антимонопольного органа о предоставлении информации и документов, а также предписаний и другие вопросы.

Оспаривание приказа антимонопольного органа о проведении проверки

Согласно Обзора Верховного Суда РФ по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, опубликованного в Бюллетене Верховного Суда РФ № 9 в сентябре 2016 года, приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде.

Территориальное управление Федеральной службы судебных приставов (далее — управление) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным приказа руководителя антимонопольного органа о проведении внеплановой выездной проверки как вынесенного за пределами его полномочий.

Как следует из материалов дела, антимонопольным органом в связи с поступлением в его адрес жалобы общества на действия судебного пристава-исполнителя в рамках возбужденного им исполнительного производства по исполнению определения арбитражного суда о принятии обеспечительных мер издан приказ о проведении внеплановой выездной проверки соблюдения управлением в лице отдела судебных приставов требований ст. 16 Закона о защите конкуренции.

Согласно пп. 8 и 10 данного приказа предусмотрены проведение осмотра помещений и рабочих компьютеров, истребование и анализ полученной информации. В частности, в перечень подлежащих представлению для проверки документов включены документы исполнительного производства.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой, апелляционной и кассационной инстанций руководствовались ст.ст. 251, 254 Закона о защите конкуренции и исходили из того, что оспариваемый приказ принят антимонопольным органом в пределах предоставленных ему полномочий, в соответствии с действующим законодательством и не нарушает прав и законных интересов управления.

Учитывая, что издание приказа может являться предметом судебного контроля, Судебная коллегия Верховного Суда РФ указала на следующее.

К числу функций антимонопольного органа согласно ст. 23 Закона о защите конкуренции отнесены полномочия по проведению проверок соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также государственными внебюджетными фондами и физическими лицами, получению от них необходимых документов и информации, объяснений в письменной или устной форме.

Вместе с тем реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по проведению внеплановых проверок ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, служащих гарантией прав и законных интересов проверяемого лица.

В обоснование приказа о проведении проверки службы судебных приставов антимонопольный орган сослался на положения ст. 16 Закона о защите конкуренции. Однако из данной нормы следует, что предметом контроля со стороны антимонопольного органа являются такие действия органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, которые в результате согласованных действий или соглашения приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов); экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар; разделу товарного рынка по территориальному принципу, ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

При этом исполнительное производство в рассматриваемом случае не могло быть проверено на предмет соответствия Закону о защите конкуренции, поскольку никак не влияло на конкуренцию и положение хозяйствующих субъектов на рынке иначе, чем это установлено требованиями вступивших в законную силу судебных актов, правом на пересмотр которых антимонопольный орган не наделен.

Предметом исполнительного производства, которое, по мнению управления, фактически проверялось сотрудниками антимонопольного органа, является применение обеспечительных мер в виде наложения ареста на денежные средства и иное имущество должника.

Исполнительное производство возбуждено на основании исполнительного листа, выданного арбитражным судом, т.е. необходимость наложения ареста на денежные средства и иное имущество должника, а также сумма, в пределах которой арест должен быть осуществлен, определены судом.

В данном случае судебный пристав-исполнитель действовал на основании ст.ст. 16 и 96 АПК РФ, а также ст.ст. 2 и 5 Федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» и осуществлял принудительное исполнение вступившего в законную силу судебного акта, имеющего обязательный характер. В рассматриваемой ситуации его действия в рамках указанного исполнительного производства не связаны с монополистической деятельностью и не влияют на состояние конкуренции, никак не затрагивая права и законные интересы иных лиц, кроме сторон исполнительного производства.

Таким образом, учитывая положения ст. 3 Закона о защите конкуренции (определяющие сферу применения данного Закона), антимонопольный орган в рассматриваемой ситуации при издании приказа о проведении внеплановой выездной проверки вышел за пределы своих полномочий. В случае же несогласия общества с действиями судебного пристава-исполнителя оно обладало правом на обжалование действий должностных лиц службы судебных приставов в соответствии с Законом об исполнительном производстве и нормами Арбитражного процессуального кодекса РФ.

Оспариваемый приказ руководителя антимонопольного органа признан судом недействительным.

Выездные антимонопольные проверки (Бирюков А.)

Дата размещения статьи: 14.10.2012

Верное понимание особенностей проведения выездных проверок с точки зрения соблюдения антимонопольного законодательства может помочь эффективно выстроить взаимодействие с проверяющими. В результате мероприятие пройдет в рамках закона с минимальными организационными сложностями.

Действующим законодательством предусмотрены две формы проверок: плановые и внеплановые (ст. 25.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции») (далее — Закон N 135-ФЗ). Проведению плановой проверки должно предшествовать включение проверяемого лица в ежегодный сводный план проверок и его уведомление не позднее чем за три рабочих дня до ее начала. Сводный план проверок является открытым и размещается на официальном сайте ФАС России. При внеплановой проверке срок уведомления должен составлять не менее 24 часов.
В свою очередь, внеплановая проверка может проводиться и без предварительного уведомления, если антимонопольным органом проверяется соблюдение требований ст. 11 и 16 Закона N 135-ФЗ (ч. 14 ст. 25.1 Закона N 135-ФЗ). Цель такой «внезапной» проверки — обнаружение документов и электронной информации, которые могли быть скрыты в случае предварительного уведомления проверяемого лица или направления ему письменного запроса. Между тем процедура ее проведения такая же, как у иных выездных антимонопольных проверок (кроме отсутствия предварительного уведомления).
Для фиксации государственных проверок юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям рекомендуется вести журнал учета проверок (ст. 16 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ. Типовая форма журнала утверждена Приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141). В данном журнале делается запись о проведенной проверке, содержащая сведения о наименовании органа государственного контроля (надзора), правовых основаниях, целях, задачах и предмете проверки, выявленных нарушениях и выданных предписаниях. Исходя из прямого толкования Закона, записи в журнал вносятся только при выявлении нарушений.

Цели антимонопольных проверок ФАС России

1. Выявление нарушения при наличии оснований предполагать, что оно совершено.
2. Подтверждение факта нарушения, если у антимонопольного органа недостаточно иных доказательств для его установления.

Подготовка к проверке

Когда проверяемому лицу стало известно о предстоящей проверке, в первую очередь необходимо предупредить об этом руководство, внутренних юристов или внешних консультантов. Для сопровождения проверки следует создать оперативную группу, в состав которой включить юристов. Основной целью такой группы должно стать содействие сотрудникам антимонопольного органа и соблюдение законного порядка проведения проверок.

Проход на территорию проверяемого лица

Осмотр помещений, получение документов и устных объяснений

Антимонопольная проверка — комплекс мероприятий, направленных на сбор и закрепление доказательств нарушения антимонопольного законодательства.

Александр Кинев,
руководитель Управления по борьбе с картелями ФАС России

Одним из важнейших этапов выездной проверки является получение устных объяснений от сотрудников проверяемого лица. Между тем они вправе отказаться представлять какие-либо устные объяснения, обосновав это тем, что такие сведения им неизвестны. Сотрудники должны быть предупреждены, что не следует по требованию антимонопольных органов комментировать те документы, которые напрямую не относятся к зоне их профессиональной ответственности. Антимонопольный орган имеет право применять при получении объяснений средства аудио- и видеозаписи. Сделанные записи впоследствии могут быть использованы в качестве доказательств в суде.
Применимо к объяснениям действует простое правило: не говорить, пока не спросили, и то, о чем прямо не спросили.

Получение электронных данных

Для получения электронных данных антимонопольные органы в ходе проверок задействуют специальные поисковые комплексы, состоящие из мобильной и стационарной частей. Во время выездной проверки используется мобильная часть комплекса, которая предназначена для получения информации с компьютеров проверяемого лица. Копирование осуществляется без изъятия накопителя информации. Предполагается, что технологии работы мобильной части комплекса позволяют проверяющей группе обойти проблемы доступа к данным, защищенным паролями. Копирование информации с компьютеров производится одновременно на два носителя. Одна копия рабочая и используется для последующего анализа полученных сведений, а вторая хранится в опечатанном виде на случай, например, необходимости представления ее в суд.
Вторая часть комплекса, стационарная, требуется для более детального анализа полученной во время выездной проверки информации. При ее помощи могут быть восстановлены некоторые стертые файлы, просмотрена электронная переписка, которая велась на конкретном компьютере, в том числе с использованием некоторых почтовых программ и программ для коммуникации (icq, Skype и др.). Вместе с тем нет подтверждения, что эффективность таких комплексов соответствует заявленным антимонопольным органом параметрам.
На практике при изучении электронной переписки антимонопольные органы не анализируют все от первого до последнего сообщения, а делают это выборочно, по заданным параметрам.

Право на личную и банковскую тайну

Запрос дополнительных документов

По итогам проведения проверки антимонопольный орган составляет акт проверки. В заключительной его части должен быть сделан вывод о наличии либо отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в исследованных доказательствах. При обнаружении признаков нарушений антимонопольным органом принимается решение о возбуждении соответствующего дела.

Оспаривание в суде

Если вы не нашли на данной странице нужной вам информации, попробуйте воспользоваться поиском по сайту:

Вернуться на предыдущую страницу

Проведение антимонопольными органами проверок соблюдения антимонопольного законодательства

В целях выявления нарушений антимонопольного законодательства ФАС России и его территориальные органы проводят проверки хозяйствующих субъектов, федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также государственных внебюджетных фондов.

Базовым законом, посвященным правовому регулированию организации и проведения проверок уполномоченными органами государственной власти хозяйствующих субъектов, является Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Он содержит ряд основных понятий, в том числе понятие «проверка», а также требования к процедуре организации и проведения проверок.

Проверкой в соответствии с этим Законом признается совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.

Таким образом, сущностью проверки является совокупность действий, совершаемых в отношении проверяемого лица, направленных на выявление наличия либо отсутствия в его деятельности нарушений антимонопольного законодательства.

Сходное определение проверки дал, например, А. Ю. Кинев, по мнению которого проверкой является комплекс мероприятий, направленных на сбор и закрепление доказательств нарушения антимонопольного законодательства [1] .

Особенности проведения проверок соблюдения антимонопольного законодательства и содержание действий антимонопольного органа при их проведении установлены ст. 25 1 —25 6 Федерального закона «О защите конкуренции» и Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденным приказом ФАС России от 25 мая 2012 г. № 340.

Антимонопольный орган вправе проводить проверки в отношении органов власти, органов местного самоуправления, коммерческих и некоммерческих организаций, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, признающихся хозяйствующими субъектами.

Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст. 10, 11, 14—17 1 , 19—21 Федерального закона «О защите конкуренции» при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов.

Необходимо отметить, что наличие у антимонопольного органа права на осуществление проверки органов власти является его существенным отличием от многих иных органов власти и в определенном смысле сопоставляет антимонопольный орган с органами прокуратуры.

Проверки, осуществляемые антимонопольным органом, можно квалифицировать по периодичности и способу (форме) их проведения.

По периодичности проведения следует выделить плановые и внеплановые проверки.

Суть плановой проверки состоит в том, что такая проверка в отношении конкретного лица может быть проведена не чаще одного раза в три года. Прежде всего эти требования касаются проверок, проводимых в отношении хозяйствующих субъектов.

Основанием для проведения плановой проверки является истечение трех лет со дня:

1) создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством РФ;

2) окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.

Предметом плановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

В целях организации проведения плановых проверок ФАС России и его территориальные органы формируют ежегодный план проведения плановых проверок, состоящий из двух разделов.

Первый раздел плана проверок содержит перечень проверяемых лиц — хозяйствующих субъектов (коммерческих и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность, приносящую им доход, их структурных подразделений, в том числе филиалов и представительств, а также физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей).

Второй раздел плана проверок содержит перечень проверяемых лиц — федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов или организаций, осуществляющих функции указанных органов, организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов.

В плане также указываются цели и основания проведения каждой проверки, дата ее начала и сроки проведения.

Первый раздел ежегодного плана проверок в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения проверок, подлежит направлению в органы прокуратуры РФ для согласования.

Сводный план проведения проверок антимонопольным органом должен быть утвержден приказом ФАС России не позднее 20 октября года, предшествующего году проведения плановых проверок, он подлежит направлению в органы прокуратуры, а также размещению на официальных сайтах ФАС России и его территориальных органов.

Внесение изменений в сводный план проведения проверок возможно только в исключительных случаях, повлекших невозможность проведения плановой проверки деятельности проверяемого лица в связи с его ликвидацией, реорганизацией (слиянием, присоединением, разделением), со смертью физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, с упразднением органа государственной власти, органа местного самоуправления, включенного в сводный план проверок, а также с наступлением обстоятельств непреодолимой силы.

Таким образом, по сути, согласованию с органами прокуратуры подлежит лишь та часть плана проверок, которая касается хозяйствующих субъектов.

Предметом внеплановой проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности или исполнение ранее выданного предписания.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или осуществление государственного контроля за экономической концентрацией;

4) поручения Президента РФ и Правительства РФ;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Таким образом, фактически внеплановая проверка является правовым механизмом, который может быть использован антимонопольным органом для того, чтобы собрать доказательства, подтверждающие наличие либо отсутствие признаков нарушения антимонопольного законодательства в конкретных действиях проверяемого лица, о которых антимонопольному органу стало известно, в частности, из поступившего заявления либо материалов.

Плановые и внеплановые проверки могут быть проведены антимонопольным органом в документарной форме или форме выездной проверки.

Документарная проверка проводится по месту нахождения соответствующего антимонопольного органа и представляет собой рассмотрение антимонопольным органом документов проверяемого лица как имеющихся в распоряжении антимонопольного органа, так и запрошенных у проверяемого лица, а также при необходимости материалов рассмотрения в отношении проверяемого лица дел о нарушениях антимонопольного законодательства и об административных правонарушениях, иных документов о результатах осуществленных в отношении проверяемого лица действий по государственному контролю, предусмотренных антимонопольным законодательством РФ.

Выездная проверка проводится антимонопольным органом по месту нахождения проверяемого лица, месту осуществления деятельности проверяемого лица — физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.

Организация проверки требует от антимонопольного органа своевременного принятия соответствующих ненормативных правовых актов и совершения определенных процессуальных действий.

Так, проверка проводится на основании приказа руководителя антимонопольного органа, который должен содержать следующие сведения:

1) наименование антимонопольного органа;

2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, и привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;

3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, адрес места нахождения или места жительства проверяемого лица;

4) предмет, цели, задачи проверки и срок ее проведения;

5) правовые основания проведения проверки;

6) сроки проведения проверки и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения ее целей и задач;

7) перечень административных регламентов мероприятий по контролю;

8) даты начала и окончания проверки.

Проверяемое лицо подлежит уведомлению о проведении плановой проверки не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения посредством направления ему копии приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

О проведении внеплановой проверки не менее чем за 24 часа до начала ее проведения проверяемое лицо подлежит уведомлению любым доступным способом. Однако в случае проведения проверки в целях выявления наличия либо отсутствия антиконкурентных соглашений хозяйствующих субъектов, в том числе картелей, координации экономической деятельности, а также антиконкурентных соглашений и согласованных действий, заключаемых или совершаемых органами власти, в том числе с хозяйствующими субъектами, предварительное уведомление не допускается. Таким образом, в указанных случаях применяется практика так называемых внезапных проверок (dawn raids) в целях оперативного выявления доказательств, способных подтвердить наличие признаков нарушения антимонопольного законодательства. Это соответствует общемировой практике проведения внезапных проверок антимонопольными органами.

Срок проведения проверок составляет не более одного месяца с даты начала ее проведения, указанной в приказе антимонопольного органа о ее проведении, по дату передачи или направления по почте проверяемому лицу акта проверки. В исключительных случаях на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих проверку, руководителем антимонопольного органа указанный срок может быть продлен на два месяца.

К основанию продления срока проведения проверки относится необходимость проведения экспертиз, исследований, испытаний, осуществления перевода на русский язык документов, представленных проверяемым лицом на иностранном языке, и других необходимых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства.

В рамках проведения проверки антимонопольный орган вправе проверять деятельность структурных подразделений проверяемого лица, в том числе его филиалов и представительств.

Инспекция антимонопольного органа в целях проведении проверок получает достаточно широкий круг полномочий.

При предъявлении должностными лицами антимонопольного органа, проводящими проверку, служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки проверяемого лица, такие должностные лица имеют право доступа на территорию или в помещение проверяемого лица. При этом не допускается доступ должностных лиц, проводящих проверку, в жилище проверяемого лица.

При воспрепятствовании доступу должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, на территорию или в помещение проверяемого лица этими должностными лицами составляется акт в порядке, установленном федеральным антимонопольным органом. В случае отказа проверяемого лица от подписания указанного акта в нем делается соответствующая запись.

Должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, в целях выяснения обстоятельств, имеющих значение для полноты проверки, вправе осуществлять осмотр территорий, помещений (за исключением жилища проверяемого лица), документов и предметов проверяемого лица.

В осуществлении осмотра вправе участвовать проверяемое лицо, его представитель, а также иные привлекаемые антимонопольным органом к участию в проверке лица. Осмотр осуществляется в присутствии не менее двух понятых. В качестве понятых могут быть вызваны любые не заинтересованные в исходе дела физические лица. Не допускается участие в качестве понятых должностных лиц антимонопольных органов. Если для осуществления осмотра требуются специальные познания, к его проведению по инициативе антимонопольного органа могут привлекаться специалисты и (или) эксперты.

В необходимых случаях при осуществлении осмотра производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов, а также делаются копии электронных носителей информации, которые представляют собой копии содержимого персональных компьютеров сотрудников проверяемого лица, включая переписку по официальной электронной почте.

Также должностные лица антимонопольного органа, которые проводят проверку, вправе истребовать у проверяемого лица необходимые для проведения проверки документы и информацию. При проведении документарной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации направляется проверяемому лицу по почте с уведомлением о вручении либо вручается ему или его представителю под роспись. При проведении выездной проверки мотивированное требование о предоставлении документов и информации вручается проверяемому лицу или его представителю под роспись.

Истребуемые документы представляются в виде копий, заверенных в установленном законодательством РФ порядке. В случае необходимости должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, вправе ознакомиться с подлинниками документов.

Необходимо отметить, что проверяемое лицо ограничено в сроках представления документов, истребуемых инспекцией антимонопольного органа. Документы и информация, истребованные в ходе проведения проверки, представляются в течение трех рабочих дней с даты вручения соответствующего требования. Однако если у проверяемого лица отсутствует объективная возможность представить истребуемые документы и информацию в течение установленного срока, то такое лицо вправе уведомить об этом должностных лиц антимонопольного органа, проводящих проверку, и ходатайствовать о продлении установленного срока. В свою очередь, должностные лица антимонопольного органа, проводящие проверку, в течение двух рабочих дней обязаны принять мотивированное решение о продлении либо об отказе в продлении срока представления истребованных документов.

Непредставление в срок проверяемым лицом или представление им заведомо недостоверных сведений и информации, истребуемых в порядке, который утвержден Федеральным законом «О защите конкуренции», влечет ответственность, установленную законодательством РФ.

Проводимые в рамках осуществления проверки мероприятия требуют соответствующего документального оформления. Так, по результатам проведения осмотра помещений, территорий проверяемого лица, копирования электронных носителей информации инспекцией антимонопольного органа составляется протокол на русском языке.

В протоколе указываются:

— место и дата проведения действий;

— время начала и окончания проведения действий;

— должность, фамилия, имя, отчество лица, составившего протокол;

— фамилия, имя, отчество каждого лица, участвовавшего в проведении действий или присутствовавшего при их проведении, в необходимых случаях адрес, гражданство такого лица и сведения о том, владеет ли оно русским языком;

— содержание действий, последовательность их проведения;

— выявленные при проведении действий существенные факты и обстоятельства.

Протокол прочитывается всеми лицами, участвовавшими в проведении действий и присутствовавшими при этом. Указанные лица вправе делать замечания, подлежащие внесению в протокол.

Протокол подписывается составившим его должностным лицом антимонопольного органа, а также всеми лицами, участвовавшими в проведении действий и присутствовавшими при этом. Копия протокола вручается или направляется заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу.

К протоколу прилагаются фотографические снимки и негативы, киноленты, видеозаписи и другие материалы, выполненные при проведении действия. Если при осмотре проводилось исследование документов (информации), содержащихся на электронном носителе информации, инспекцией составляется отчет, в том числе содержащий сведения о персональном компьютере сотрудника проверяемого лица, который подлежал исследованию, сведения об аппаратуре, использовавшейся при копировании документов.

По результатам проверки составляется акт проверки в двух экземплярах, один из которых вручается или направляется по почте заказным письмом с уведомлением о вручении проверяемому лицу или его представителю.

Результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством РФ.

В акте проверки указываются:

— дата, время и место составления акта проверки;

— наименование антимонопольного органа;

— дата и номер приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки;

— фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;

— наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;

— дата, время, продолжительность и место проведения проверки;

— сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных признаках нарушения антимонопольного законодательства;

— сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;

— подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.

Руководитель, иное должностное лицо, уполномоченный представитель проверяемого лица в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в антимонопольный орган (руководителю инспекции) свои письменные возражения на акт проверки, которые приобщаются к акту проверки не позднее следующего рабочего дня после их поступления.

Результаты проверки, изложенные в акте, а также прилагаемые к акту материалы могут являться основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства либо для выдачи предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения антимонопольного законодательства, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения.

• [1] См.: Кинев А. Ю. Проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства как один из основных способов сбора доказательств по делам о картелях // Юрист. 2011. № 12. С. 3-9.

Статья написана по материалам сайтов: www.garant.ru, abkazakov.ru, optlaw.baxz.ru, lexandbusiness.ru, studref.com.

»